开展制度廉洁性评估是加强预防腐败制度建设的新举措，对于提高反腐倡廉制度建设科学化水平、立足源头预防和治理腐败、促进法治政府建设具有重要意义。2007年以来，全国部分省市相继开展了制度廉洁性评估试点工作，对提高制度建设水平、防止制度腐败产生了积极效应。但随着试点工作的逐步深入，制度廉洁性评估遇到了一些难点和问题有待解决。本文拟在对制度廉洁性评估实践进行系统总结和梳理的基础上，对这些难点和问题进行探讨，为进一步推进和实现制度廉洁性评估工作的规范化、制度化提供借鉴。

一、制度廉洁性评估的概念探析

制度廉洁性评估就是对有关制度性文件是否廉洁进行评估，并且边评边改的活动。要准确把握其概念，可以从组成的三个关键词“制度”、“廉洁性”和“评估”入手来分析。

（一）关于制度。其基本含义是要求成员共同遵守的规则。从广义上讲，指在特定范围内统一的、调节人与人之间社会关系的一系列习惯、道德、法律、法规和规章等的总和。其基本特征是具有普遍性、反复适用性和一定约束力。廉评主要针对法规、规章和其他规范性文件。

（二）关于廉洁性。主要指是否符合党和国家关于廉洁要求的标准，核心概念是利益冲突。具体包括是否存在地方或部门利益制度化，构成对公共利益或公民权益的威胁；是否存在权力与权利关系的明显倾斜，或者为公民、法人和其他组织设定额外义务；是否存在模糊职责和减免公共职责，谋取权力便利的情形；是否存在不正当的社会利益倾向和不合理的社会利益安排；是否存在法律责任缺位、问责机制和绩效评估缺失等情况。

（三）关于评估。称“评估”还是“审查”，在实践中做法不一。四川、海南和深圳第一批试点单位，称此项工作为“审查”，后中央纪委在《关于开展制度廉洁性评估试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）中，称 “评估”。“审查”的概念要比“评估”的概念强势，审查往往跟权力密切联系在一起，评估则与中立、客观联系在一起。故，究竟采用“审查”还是“评估”，这主要跟廉评工作的权威性有关。如果评审的结果具有强制性，则为审查；如果评审结果只是参考，则为评估。《指导意见》强调了评估结果的严肃性，要求边评边改，重在运用。在实践中，有人认为制度廉洁性评估实质上只是在立法程序或文件修改程序中增加了一道“廉洁性评估”的程序，其只是代表一种专家意见或咨询意见，仅供参考。制度廉洁性评估的目的是从源头上预防和治理腐败，要真正发挥作用，在现有国情下，必须强调廉评结果的权威性，若结果仅为参考，易使廉评工作流于形式。所以，在试点阶段，各项配套制度还未健全的情况下，称“评估”比较合适；待时机成熟，则应回归廉评的本意，称“审查”。本文暂称“评估”。

二、制度廉洁性评估的要素分析

制度廉洁性评估具体包括评估主体、评估对象、评估内容、评估方法、评估标准、评估成果的运用等要素。由于评估成果的运用第一部分已有叙述，本部分拟在总结实践的基础上，重点对前五种要素进行探讨。

（一）关于评估主体。即由谁来评估。《指导意见》要求由各级纪检监察机关牵头组织开展制度廉洁性评估工作。已成立预防腐败机构的省市由预防腐败机构具体负责，未成立预防腐败机构的省市由纪检监察机构有关部门负责。纪检监察机关根据实际情况，协调同级人大常委会法工委、政府法制办等相关部门共同开展这项工作。在实践中，目前存在两种模式：一种是首先由起草部门以制度廉洁性评估指标为审查指南，围绕利益冲突这一核心概念，对权限安排、透明度、程序正当性、问责制等进行自查；然后由人大法工委、政府法制办在立法审议和决策过程中以及对制度进行备案审查时，既审查制度的合法性、合理性，也审查制度的廉洁性。纪检监察机关在这种模式中主要起协调作用。另一种是首先由起草部门自查，然后由人大法工委、政府法制办审查制度的合法性，纪检监察机关审查制度的廉洁性。纪检监察机关在这种模式中除了要履行协调职责，还要履行切实的审查职责。由于纪检监察机关和专门的立法审查机关法制办和人大法工委不同，在制度审查方面的人力和物力普遍比较薄弱，设立制度廉洁性评估专家库的省市采用了此模式，未设立的省市则采用的是第一种模式。从制度廉洁性评估的目的来看，纪检监察机关履行切实的审查职责，可以避免“既当运动员又当审判员”的弊端，真正起到预防制度腐败的作用。但各方面的人力物力、配套制度都还有待充实和完善。试点单位可以根据实际情况选择评审模式。

（二）关于评估对象。《指导意见》要求主要是对起草制定中的地方性法规、政府规章和其他规范性文件进行评估。有条件的，可以各种方式对已公布实施的地方性法规、政府规章和其他规范性文件进行评估。经试点实践，《指导意见》将评估重点确定为起草制定中的地方性法规、政府规章和其他规范性文件具有科学性。由于已公布实施的制度较多，制度廉洁性评估又是一项全新的工作，从正在制定的制度入手，更加具有操作性，一是正在制定的制度少，二是正在制定的制度发现问题更易修改完善，更易体现廉评的切实效果。当然，对于已公布实施的制度，可有针对性的选择一些重点分批分量的进行评估。另外，除了对地方性法规、政府规章和其他规范性文件本身进行评估外，还应对制度的形成过程进行评估，评估制度的形成过程是否有相对人的参与、是否民主，即将制度廉洁性评估同促进民主科学依法决策结合起来，因为制度形成过程中的民主科学决策与廉洁性具有紧密的关系。

（三）关于评估内容。《指导意见》要求的评估内容为四项：廉洁性、合法性、利益冲突和科学性。经试点实践，廉洁性评估应只评廉洁性。从广义上讲，将合法性、科学性等包含在廉洁性之内亦无不可，但从制度评估的角度讲，制度廉洁性应当与科学性、合法性相并列，而不能成为它们的上位概念。全面的制度评估应当是形式审查和实质审查的统一，包括科学性评估、合法性评估、廉洁性评估，其中科学性主要是指制度是否反映经济社会发展基本规律，合法性主要是指制度是否合乎法治原则和法律规范，廉洁性主要是指是否存在利益冲突。由于制度廉洁性理论上概念不够清晰，实践上内涵又过于宽泛，使得制度廉洁性评估缺乏特性，实际上与既存的抽象行为审查制度没有太大差别。

（四）关于评估方法。评估方法主要涉及的是评估程序、方式等。《指导意见》规定了四个流程，一是确定评估事项，制定评估方案，二是广泛研究论证，认真查找风险，三是形成评估报告，提出评估建议，四是认真组织落实，及时跟踪反馈。评估的方式可根据具体情况，采取组织专门会审、组织专家论证、开展社会听证、公开征求意见、走访群众及有关单位等一两种或多种方式进行。经试点实践，制度廉洁性评估属于重大反腐倡廉工作，总体程序应遵循以上四个流程，但各地方可根据具体情况细化创新。在具体的方式上，应遵循“公众参与、专家咨询、集体讨论”的科学决策机制。在具体操作中，除了从理论逻辑层面对制度进行评估，还要注重与实际案例、工作实践中发现的问题相结合进行评估；注重与廉政风险防控相结合，既注意通过制度廉评查问题、找风险，又注重通过健全和完善制度强化对廉政风险的防控，使之相互融入，相互推动，相互促进。

（五）关于评估标准。评估标准在技术上可以分为一般性的通用评估标准与特殊性的行业标准。一般性评估标准包括权力取得、减免责任以及是否存在变相审批、增加审批条件、设置弹性条款等合法性依据。特殊性行业标准是廉洁性评估的主要内容，主要包括权力边界是否合理设定，是否合理分权，程序是否严密科学以及其他合理性原则的内容要求等。作为专业性很强的工作，仅靠纪检监察机关和各职能部门难以完成。所以应积极探索建立制度廉评专家库，利用稳定专业的“外脑”参与评估。评估事项完毕后，评估报告要记录每个专家正式意见，并署名和公开，这样有助于专家尽心履行自己的职责。

三、制度廉洁性评估需注意处理好的三大关系

（一）注意处理好制度创新与已有机制的关系，充分利用已有的机制和程序，实现各种机制的有效衔接。制度廉洁性评估是一项创新性的工作，没有既有的经验和固定的模式可借鉴和遵循，一方面应允许和鼓励地方大胆实践，大胆创新，对存在的一些深层次矛盾和问题要敢于动“大手术”，打破和调整不合理格局，摸索出可以推广的行之有效的做法；另一方面，要注意充分利用现有的行之有效的制度，实现创新工作与现有的各种制度的衔接，如与决策风险评估、备案审查、立法后评估、立法清理等工作相结合，形成多部门参与的衔接有效、协调一致的维护制度质量的联动机制。

（二）注意处理好集体决策与责任追究的关系，加强责任落实，以责任追究推进制度廉洁性评估目的落到实处。开展制度廉洁性评估其目的是要通过评估减少制度原因造成的腐败，而要此目的落到实处，必须与责任追究紧密结合。但制度的形成与一般工作决策不同，经历的时限长，参与的部门和人多，当制度出了问题时，往往会出现集体负责淡化为无人负责的责任失效的现象。要增强制度廉洁性评估的实效，必须处理好集体决策与责任追究的关系，破解“集体决策、无人负责”的现实悖论。一方面要注意立法过程中必须充分发挥民主，公开立法，阳光立法，让集体的智慧融入制度之中，避免成为少部分的意志，损害大多数人的利益。另一方面，要依照民主集中制原则和权责统一原理贯彻“谁决策、谁负责”的原则，建立有效问责机制和责任追究机制，明确制度建设第一责任人制度，对违反立法和决策程序、出现重大决策失误、制造“制度腐败”的，加强领导者、决策者的责任追究。

（三）注意处理好试点专项工作与常态工作转化的关系，完善相关制度，逐步推进制度廉洁性评估的规范化和制度化。制度廉洁性评估作为地方的一项探索性的专项工作，呈现出运动式和阶段式的特点，要将此项工作融入反腐倡廉工作当中长期发挥作用，应当注意巩固成果，完善相关制度，逐步建立制度廉洁性评估的长效机制。一是认真总结制度廉洁性评估工作的经验做法，深入研究制度廉洁性评估的特点和规律，出台规范制度廉洁性评估工作的相关制度。二是从化解廉评工作涉及各个部门，而又缺乏具体的法律依据，难以深入开展的难题的角度，从国家立法层面为制度廉洁性评估提供法律依据，解决该项工作的合法性问题。